陈文胜:三农问题的症结在“三难”

原载《同舟共进》2006年第4期

当下，农村工作中存在“三难”现象：在整个农民群体中，种粮农民最难；在整个政权体系中，乡镇政府行政最难；在整个干部队伍中，乡镇干部最难当。

种粮农民有多难

从全国范围来说，不是所有的农民都困难，东部沿海发达地区和城郊的绝大部分农民就不算困难，而中西部地区和偏远山区的绝大部分农民特别是种粮农民最困难。

收入水平最低。根据笔者2004年对湖南省某县一个传统农业大镇随机抽出的1632户农户的调查，人均年收入养殖户1708元，打工户6291元，而种田户只有432元。种粮的人素质最低。有能力的人，大多不愿种粮，因为种粮收益低。下一代绝大多数也将不愿种粮，种粮技术不能相传。愿意种粮的人，很多一无所长，有些地方基本上就是386199部队（38指妇女，61指儿童，99指老人）。

但在家种田的农户比不种田的农户负担更重。税费改革后，村内的公益事业基本上由他们承担，长期在外务工的农户反而可以避免，一些地方称在家种田的农民为“死农民”。

消费水平最低。笔者调查的这个镇，对生老病痛、人情往来、衣食住行、父母供养和子女读书等消费进行综合计算，年人均总支出为1797.5元，而种田户只有943元。1632户中当年有节余的为1263户，占 77.4%，人均节余784元。在外打工的户户有节余，人均节余3876元。而纯种田户不仅没有一户有节余，而且83%以上的户负债。

生产难以为继。农业这个古老的产业，时至今日我国许多地方仍然重复着几千年来的简单再生产。近年除中央财政对农业有所投入外，省市县各级政府基本没有投入。上个世纪90年代以前，农村每年动员数以亿计的劳动力参与工程建设，但在实行责任制以后，大的公共设施建设已经全面停摆，农业投资持续下降，农村生态环境日趋恶化，农业增产不增收，不少农村连简单再生产也难以维持！

收入难以保障。目前，尽管农民负担前所未有地减轻了，粮食价格提高了，每亩有了几十元的补贴，可是农资和其他物价也相应上涨了，抵消了一部分粮价提高的收益。而且，一方面，种粮农民要为国家承担粮食安全的责任，另一方面，种粮效益的低下和粮食过剩所造成的风险却要农民自己来承担。同时，还要负责基础设施等公共产品的投入。

乡镇政府行政有多难

在中国现行的权力体系中，乡镇政权是最弱的政权。上级根据自行制订的一些行政法规，让依托乡镇的七站八所把乡镇的绝大部分权力上收，有时还通过“责任状”和“一票否决”的形式，把责任往乡镇一级压，给最底层的乡镇政府带来各种困难。

权力上收。在乡镇范围内，诸如税务、工商、财政、公安等，几乎凡是具有财政吸纳能力的站所全都收归上级。比如电力部门，先要求乡镇政府组织农民集资办电，且资金缺口由乡镇财政补足。可通电后却按电力法进行管理，由电力部门受益，特别是近三年出台的网改和户改政策，所有由农民和乡镇集资创办的电力设备，要在农民每户上交一定数额的户改费后全部无偿移交给电力部门，才能有资格进行网改。电力既然是商品，凭什么要乡镇和农民无偿投入？

责任下压。乡镇政府是最下一级政府，无法用“做个指示发个文”的方法行政。上级辖地一旦发生什么问题，就把责任逐级转移到乡镇。例如《国土法》出台以后，削弱了乡镇政府的权利，而赋予国土部门以特权，从上到下形成了一个庞大的食利群体。然而，一旦追究责任，县国土局长自然因不知情而毫无干系，乡镇长却是“责任状”议定被追究的责任人。

财政空转。一方面，上级部门对乡镇的七站八所进行垂直管理，对乡镇范围内极为可怜的有限资源进行攫取。在笔者所调查的某镇，从1995年到现在，派出所除保证自身运转支出116.5万元外，还向县局上交了97万元；国土所工作人员由3人增加到9人，除保证自身运转平均每年支出约35万元外，平均每年还向县局上交30多万元。由于乡村的事权大于财权，硬性财政支出多而收不抵支；刚性支出大大增加，如公路“乡乡通”、“村村通”工程等等，需要乡镇配套支出，玩“空手道”是对目前乡镇财政的形象写照。有位县委书记在安排乡镇工作时说：“有钱办成事是好干部，没钱办成事是更好的干部！有钱会办事不是真本事，没钱能办事才是真本事！”多少有点自嘲的味道。

乡镇干部有多难当

乡镇干部在推进“联产承包制”解决中国的千年粮食短缺问题、维持农村基本公共事务和正常秩序、强力控制人口增长幅度等各方面，都做出了很大的贡献。特别是处于农村社会的尖锐矛盾之中，乡镇干部作为农村社会的精英，构成了一条保卫社会安全的“防火墙”，维系着中国的改革大局，可谓功莫大焉。但他们的难处也是有目共睹的。

身受两面夹击。乡镇之上的任何一级政府及其部门，都可以对乡镇干部发号施令，而乡镇干部都要绝对服从。县以上各级失误可以拿乡镇干部是问，往往处理几个乡镇干部问题就解决了。农民也不把乡镇干部看作“父母官”，认为乡镇干部虽为基层代表，但无钱无权，自身难保，难以为靠。有一句顺口溜反映了这种态度：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了问题要找你，解决不了臭骂你，你来硬的要告你”。

经济收入偏低。有个姓胡的女副镇长把乡镇干部的现状概括为：“一无山，二无田，三无房产，四无存款，五六百元工资糊口，七八月份开始发愁。”乡镇干部的待遇本来就低，非城郊的农村，乡镇干部工资人均1万元左右，远远低于管理阶层的平均劳动力价格。有关资料显示，目前养一个乡镇干部平均每年只需要1万元，养一个县级干部最低需要3万元，养一个地市级干部需要6万元，养一个省级干部需要9万元。

权益不受保障。农民可以为维护自己的权益而上访，却难以看权益受到侵害的乡镇干部上访。在中西部地区，县乡领导有个普遍共识：发得出工资是不正常的，发不出工资才是正常的。因而，发得出工资，成了领导对干部职工的最大关怀，发不出工资，领导也不会问心有愧。

总之，种粮事关13亿人的吃饭问题，乡镇政府事关农村建设全局问题，乡镇干部事关新农村建设的服务问题。只有充分认识到这三个问题，才能准确把握新农村建设的关键所在。

（作者系湖南省社科院新农村建设研究中心副主任兼秘书长）